Intervention de Benoit Grimonprez – colloque de l’Ander le 5 juillet dernier

IMG_2110Intervention de Benoit Grimonprez – Professeur à l’Université

 

L’arable du futur

Lettre ouverte à Monsieur le législateur de la loi sur la terre

A l’heure où ces lignes sont rédigées, les représentants de l’ANDER doivent regretter de m’avoir confié la mission de vous dévoiler les orientations d’une grande (ou minuscule ?) loi foncière. L’auditeur, puis le lecteur, doivent être avertis. Toute ressemblance entre mes propos et le contenu de la prochaine réforme sera purement fortuite. Pour cause, cette lettre ouverte ne s’adresse pas au législateur d’aujourd’hui, mais à celui de demain, voire d’après-demain. Il faut être sans la moindre illusion. Les universitaires – dieu merci – sont parmi ceux qui ont le moins d’influence sur le processus décisionnel politique. Quant aux idées qu’ils sèment à la volée, elles ont souvent besoin de temps pour germer, puis donner une récolte : la terre doit se réchauffer (c’est bien parti !), l’humidité être de bon niveau… Disons que, pour l’instant, nous préparons modestement le terrain à emblaver, par des opérations de défrichement, de griffage (superficiel), et d’amendement (organique bien entendu).

Je ne vais pas ergoter sur les diagnostics posés par tous les médecins de la campagne. Les maux sont connus et durables : artificialisation des terres, dégradation de leurs qualités, concentration aux mains de vilaines firmes, spéculation entravant l’accès et la reprise par les agriculteurs… Certains (hypocondriaques) les exagèrent, d’autres (tartuffes) font comme s’ils n’existaient pas. Vivre parmi les ruraux permet d’en toucher l’incommensurable gravité…

Mais que peut la loi contre ces phénomènes intra-terrestres ? Pas grande chose et beaucoup à la fois. Pas grand chose, car on sait que c’est du comportement des acteurs que les solutions jaillissent : ceux qui changent le monde, en innovant en agriculture, en consommant autrement, en animant nos territoires, l’ont toujours fait en dehors du système (quitte à être récupérés et digérés par celui-ci : voir Pierre Rabhi au 114ème Congrès des notaires !). Mais la règle de droit peut aussi beaucoup. Norme impersonnelle et générale, elle est un modèle, autrement dit une référence servant à déterminer « comment les choses doivent être » (A. Jeammaud, La règle de droit comme modèle, D. 1990, p. 199). Cette fonction, elle l’accomplit à travers des opérations de jugements, qui tranchent entre les actes des uns et des autres. L’intérêt est que du point de vue de l’ordonnancement juridique, tout ne se vaut pas ! L’immobilisme législatif n’est donc pas de saison ; ce qui ne signifie pas qu’il faille faire tout et n’importe quoi. Audace et sagesse peuvent aller de pair.

Ce pouvoir de la loi démystifié, nous allons nous demander quel genre de réforme conviendrait pour l’« arable du futur » ? Telle que je la fantasme – car nous nageons en pleines élucubrations -, l’œuvre législative devra avoir non seulement du corps, mais aussi de l’esprit.

L’esprit corrosif de la loi

Cette séance de spiritisme me paraît toute sauf inutile. Il suffit de regarder le vide sidérant de la loi Agriculture et alimentation en cours d’adoption pour s’en convaincre. Une authentique réforme fixe des objectifs et se donne les moyens de les atteindre. Tout le reste est de la mauvaise prose réglementaire.

La loi foncière s’éloignera de tels écueils en s’imprégnant d’une philosophie insolite : en vue de traiter des maux bien humains, c’est à la terre qu’elle administrera le remède. Notre espèce est en effet menacée par la destruction de son habitat. Le mot habitat renvoie autant à la « manière d’être » (comme l’habit, l’habitus) qu’au fait « d’être là » (c’est l’habitation). Aussi le droit devra-t-il, pour une fois, bâtir son raisonnement à partir des biens et non des personnes.

Ce bien, le foncier, est un objet singulier doté d’usages et de fonctions pluriels. Ceux-ci ont été, jusqu’à présent, saucissonnés et envisagés séparément : ici bâtir ou aménager, là cultiver, là encore préserver, se promener, puiser de l’énergie… Ces différentes utilités ont fini par former autant de branches vigoureuses du droit. A cette vision éclatée du foncier doit succéder une conception unitaire qui transcende la diversité des usages. C’est exactement ce que la loi sur l’eau du 3 janvier 1992 a accompli, en proclamant le principe de l’unité de la ressource aquatique, quelles que soient ses états et ses utilisations.

A ce travail d’unification doit s’ajouter un travail de qualification. Le sol est jusqu’à présent rangé dans la catégorie générique des immeubles. Or, cette affiliation ne tient pas compte de ses qualités propres, à savoir : qu’il est le substrat même du territoire, qu’il fournit des services d’intérêts collectifs (logement, alimentation, transport), et qu’il est une composante majeure (sinon la plus importante) de la biodiversité. Ainsi, la future loi foncière devra commencer par affirmer, dès son article 1er : « le sol fait partie du patrimoine commun de la nation ». Ce n’est pas une question idéologique, mais géo-logique (c’est-à-dire de cohérence intellectuelle). On ne trahirait pas Camus en écrivant que : « bien nommer les choses, c’est ajouter au bonheur du monde ».

Enfin proclamée, la vraie nature du foncier pourra enfin coller à son régime. Forcément spécial, ce régime correspondra pour l’essentiel à un droit de la régulation. Celui-ci reconnaîtra pleinement l’existence d’un marché autour de la terre, mais avec la nécessité de le corriger dans l’intérêt général. Pour y parvenir, il faut impérativement rendre notre droit foncier plus économique. Je m’explique. Le droit économique adopte une analyse critique plus substantielle et moins formelle de la vie juridique. Il cherche à discerner, par-delà les artifices du droit, qui exploite, qui contrôle une entreprise ou un marché… Le père du droit économique, Gérard Farjat, expliquait aussi que son rôle est de porter au cœur du système marchand les valeurs sociales qu’il a tendance à évacuer. Dans un monde dominé par les intérêts économiques, il faut un texte qui les considère sans renoncer à les domestiquer.

Le bon esprit de la loi compris, j’aimerais maintenant vous décrire son corps (évidemment de rêves).

 

Le corps rêvé de la loi

La première difficulté pour le législateur sera de sculpter ce corps, en assemblant et organisant une matière vaste et complexe. C’est pourquoi je débuterai par une petite leçon d’anatomie ! Je me contenterai ensuite d’une radiographie des points clés de la réforme.

Anatomie du corps législatif

Dans mon allocution prononcée au colloque de Poitiers le 15 mars 2018, j’ai proposé d’articuler la réforme foncière autour de deux points cardinaux : la gestion de la ressource, d’une part, et l’usage de la ressource, d’autre part (v. B. Grimonprez (dir.), La réforme du droit foncier rural : demander l’impossible, LexisNexis, 2018). Hasard ou coïncidence, c’est une architecture que le Code de l’environnement adopte pour l’eau !

Premier volet, la gestion de la ressource foncière devra avoir une double dimension : quantitative et qualitative. Il s’agit de préserver le nombre des terres disponibles (contre l’envahisseur urbain), mais aussi leurs qualités écosystémiques (contre les mauvaises habitudes agricoles). S’il faut absolument combattre l’artificialisation des sols, ce n’est pas pour plus mal les traiter par des cultures inadaptées. Songeons qu’il y a, à l’heure actuelle, plus de biodiversité dans les jardins des habitations que dans la plupart des champs travaillés.

Cette gestion foncière doit être placée sous le signe de l’autonomie, c’est-à-dire de la capacité à fixer ses propres normes, donc à échapper – au moins en partie – aux forces aveugles du marché. L’échelle du territoire est pour cette raison appropriée. C’est un bon niveau, suffisamment large pour relier la terre à son environnement immédiat, et suffisamment étroit pour mener une politique volontariste. J’y reviendrai, mais la gouvernance du territoire est la question par laquelle tout changement passe, ou trépasse !

Comme second volet, nous avons l’usage de la ressource foncière. Il suppose de traiter des sujets aussi sensibles que l’accès au foncier et son partage entre ses différents prétendants. Il nécessite, en outre, de repenser les droits d’occupation de la terre : quel type de propriété pour le foncier (exclusive, partagée, superposée, mixte – avec des parties privatives et des parties communes) ? quelles modalités de la jouissance à travers un statut du fermage modernisé ou des conventions sui generis ?

Il est naturellement impossible, dans ces quelques propos de comptoir, de tout passer en revue. Mon heure étant comptée, je vous propose de radiographier un point jugé névralgique : la régulation du marché foncier.

Radiographie du mal dominant

Il faut dire une première chose (qui ne plaira pas beaucoup) : la régulation n’a de sens que si la loi renoue avec l’existence d’un modèle. Pas celui du passé (l’exploitation de type familial), mais celui déjà écrit de l’avenir (l’agro-écologie). Force est de convenir que pour arbitrer, siffler les fautes et les hors jeux des compétiteurs, il faut des critères. Or, ceux-ci n’ont de raison d’être que par rapport à un projet de société. Celui-ci doit être décliné au plan européen, puis national, et enfin local. On peut très bien le faire sans dogmatisme, en respectant l’agro-diversité, mais en hiérarchisant entre les besoins des lieux et des hommes (et je ne parle pas de ceux insatiables des femmes…).

Je vais vous prendre un exemple concret, par chez moi dans le fin fond de la Vienne. Là bas, le laisser-faire, laisser-aller, laisser-passer (on ne trouve plus de mots) a provoqué la disparition de la plupart des exploitations d’élevage, au profit de l’agrandissement des structures céréalières. Le résultat est un appauvrissement généralisé de ce secteur rural. Dans un tel contexte, une stratégie territoriale pourrait être de donner la priorité aux projets d’élevage – à l’herbe si possible : dans l’intérêt des paysages, du retour des prairies, de l’amendement organique des terres, des circuits locaux d’alimentation, de nouveaux produits à valeur ajoutée… C’est toute une campagne qui reprendrait vie.

Il y a un gros mot pour cela : « planification » ! « Non pas au sens des plans quinquennaux censés opérer une allocation autoritaire des ressources comme à l’époque de l’Union soviétique, mais au sens d’une orientation générale proposant aux acteurs économiques comme aux citoyens un cadre relativement stable et prévisible, un schéma d’orientation leur permettant de se vivre comme contribuant à un changement à l’échelle collective » (O. De Shutter, La cage et le labyrinthe, in Vers une société post-croissance, Ed. de l’Aube, 2017, p. 258). Qui en effet, pour gérer son patrimoine, ne planifie pas ses dépenses, ses priorités, ses investissements… Quelle commune ne planifie pas son développement ? Réveillons-nous, les schémas sont partout : SCOT, SDAGE, SDRADETT, SDREA… Ils témoignent d’une revitalisation de la démocratie locale à travers la volonté des citoyens de retrouver la maîtrise de leur destin pour ne plus avoir à le subir.

Pour la mise en place de nouvelles solutions, le rôle du législateur demeure primordial. Le pouvoir politique doit rompre avec une vision centralisée de l’action publique, pour enfin donner aux territoires les moyens de leurs ambitions. Si aujourd’hui on ne peut pas (localement), c’est qu’on ne veut pas (à l’échelle de la nation).

Je commencerai par évoquer les moyens humains (sans doute trop humains). Même groupés dans des institutions, ce sont des êtres vivants doués de sensibilité qui gèreront ce patrimoine exceptionnel qu’est le sol. Loin de moi l’envie de faire ici le procès de la gouvernance du foncier à la française. Son bilan n’est pas si pire. Le dispositif a globalement fonctionné jusqu’à la fin du siècle dernier. Il est maintenant dépassé par les évènements.

A mes yeux, la nouvelle gouvernance devrait abattre le clivage mortifère de l’urbain et du rural. Pourquoi ? Parce qu’il n’a géographiquement plus de sens (nous disent les géographes) (V. B. Grimonprez, Vers un concept juridique d’agriculture de proximité, in Agriculture et ville : vers de nouvelles relations juridiques, LGDJ, 2016 : http://droit.univ-poitiers.fr/droit-rural/wp-content/uploads/sites/13/2016/02/Grimonprez-Concept-dagriculture-de-proximit%C3%A9.pdf). Et parce que ce sont les communautés urbaines, avec leurs documents d’urbanisme (les mots sont révélateurs), qui scellent le sort des terres agricoles et qui pilotent les projets alimentaires locaux. Pour plus de justice spatiale, nous avons donc besoin de « chartes du territoire », élaborées sous l’égide d’une structure ad hoc. A celle-ci reviendrait également le rôle de gérer l’ensemble des usages du foncier. J’y vois personnellement un gage de simplification, de transparence et d’efficacité dans les décisions. Par dessus tout, ce serait la fin du clientélisme.

Une Agence du territoire, voilà la pièce maîtresse de tout l’échiquier juridique. L’idée semble tellement séduire qu’on oublie qu’elle vient, à la base, d’Edgar Pisani qui proposait dans le programme commun de la gauche de 1981 la création des Offices fonciers. C’est en voulant réanimer cette utopie qu’avec Jean-Marie Gilardeau, Julie Babin et Isabelle Coutant, nous avons écrit en 2017 le scénario d’une autorité unique foncière (v. B. Grimonprez, Nouvelle utopie foncière : Revue de droit rural 2017, Etude 11 : https://hal.archives-ouvertes.fr/hal-01550464).

Mais qui pour produire ce film d’auteurs ? Et quel acteur pour camper le premier rôle ? Le bruit a couru, dans les allées du pouvoir, que la SAFER pourrait l’incarner, en absorbant le moribond contrôle des structures. En un seul corps (hermaphrodite) seraient concentrés les pouvoirs de contrôle de la propriété et de la jouissance du foncier. S’il était acté, ce choix correspondrait en fait à un travestissement naturel des SAFER, qui n’ont jamais été au clair avec leur « identité textuelle ». Créée à la base par la profession agricole pour le service de l’agriculture, la SAFER a progressivement vu ses missions élargies à la ruralité toute entière. S’en est suivi, en 2014, une réforme profonde de sa gouvernance avec des collèges représentatifs de l’ensemble des acteurs du territoire. L’ultime étape de cette mutation serait la transformation en un établissement public nouveau : à sa base, on trouverait un « parlement du foncier » (pour la planification de l’usage des sols), complété par des organes exécutifs (type comité technique SAFER) pour délivrer les autorisations d’exploiter la terre.

Pourquoi ce changement de corps (de privé à public) ? Parce que le statut de société anonyme de la SAFER jure avec ces nouvelles missions de police administrative. L’incompatibilité n’est pas tant juridique que éthique. En effet, pour restreindre, au nom de la collectivité, la liberté d’entreprendre, le gendarme foncier doit être d’une impartialité absolue : on n’imagine mal qu’il puisse vivre, comme aujourd’hui, du nombre de ses interpellations sur le marché et commercer avec ceux là même qu’il doit contrôler et verbaliser (notamment les acteurs cherchant à se soustraire à son magistère). Le mélange des genres rappellerait d’autres temps ou d’autres contrées plus méridionales.

J’achèverai cette présentation par les moyens techniques du contrôle. Il faut nécessairement les adapter au type de marché foncier concerné : celui de la propriété, celui de la jouissance, celui des titres de sociétés et celui du travail délégué (le fameux quatrième marché).

De manière assez classique, l’Agence disposera d’un droit d’acquérir prioritairement les immeubles mis en vente. L’existence d’un seul régulateur entrainera mécaniquement la confusion d’un grand nombre de droits de préemption actuellement dispersés aux quatre vents. Cette matière de la préemption mérite, c’est le cas de le dire, une vraie purge ! J’ai honte, pendant que les champs brûlent, qu’on perde encore notre temps à se demander comment articuler tous les droits de priorité. Le juriste devrait pouvoir mettre son talent au service de causes bien plus nobles que celle du bon fonctionnement du notariat !

Un contrôle de l’usage suffira en revanche pour les mutations de jouissance et de parts sociales. Celui-ci interviendra par le biais d’autorisations administratives qui, comme en matière de polices environnementales, contiendront des prescriptions à respecter.

Les prises de participation sociétaire relèveraient bien de ce régime, dans deux situations :

– premièrement, lorsqu’elles conduisent, en fait, à permettre l’installation ou l’agrandissement d’un exploitant (lorsqu’il prend effectivement part aux travaux) ;

– deuxièmement, lorsque les participations aboutissent à transférer le pouvoir d’une société à une nouvelle personne (ce qu’on appelle les cessions de contrôle) : il serait dans ce cas légitime de contrôler la simple prise de participation financière. C’est d’ailleurs déjà le cas, dans certains secteurs stratégiques, pour les investissements étrangers dans le capital de sociétés françaises.

Quelques remarques, pour enfoncer le clou, sur les critères permettant de traiter les demandes d’exploiter. Je suis sensible au fait de ne pas alourdir les formalités et d’avoir une vision dynamique des projets agricoles. Actuellement, les critères de soumission au contrôle des structures tiennent, pour l’essentiel, aux diplômes des exploitants et aux surfaces mises en valeur. Or cette vision très datée de l’agriculture occulte la qualité du projet productif, comme le mode de culture (bio, raisonné), le temps passé sur l’exploitation, la valeur ajoutée, le circuit de distribution.

Dans un futur désirable, on pourrait très bien soumettre à simple déclaration les projets d’exploitation de surfaces raisonnables qui remplissent un cahier des charges environnemental et social exigent. Par exemple, l’installation d’un jeune agriculteur en polyculture élevage avec conservation des sols, transformation des produits à la ferme et commercialisation locale aurait automatiquement le feu vert de l’Agence. Pour tous les projets a priori vertueux, une simplification des démarches est souhaitable avec un suivi des engagements pris par l’exploitant. J’y vois un double avantage :

– d’abord concentrer les efforts de surveillance sur les situations les plus problématiques ;

– et ensuite envoyer un signal fort pour accélérer la transition agro-écologique.

S’agissant du travail délégué, je propose tout simplement d’imposer une formalisation des contrats de prestation de service agricole. Un nouveau contrat nommé verrait le jour dans le Code rural. Obligatoirement passé par écrit, il devrait détailler le contenu des obligations respectives des parties (maître de l’ouvrage et entrepreneur). Ce document permettrait de sortir de l’opacité actuelle dès lors qu’il pourrait être réclamé par les organismes de contrôle ou en cas de contentieux (notamment bailleur-preneur). Des conséquences en seraient tirées par chacune des branches du droit (rural, social, fiscal, européen…) en fonction du degré de délégation observée : le recours au travail à façon intégral disqualifierait par exemple l’exploitant. On verrait, après ça, s’il y a encore beaucoup d’agriculteurs qui simulent !

Après cette courte entreprise de séduction (ou de harcèlement c’est selon), il me faut maintenant conclure. Cela fait des années que je prêche, avec d’autres, pour un changement des paradigmes relatifs à la terre (B. Grimonprez, La fonction environnementale de la propriété, RTD civ. 2015, p. 539 : https://hal.archives-ouvertes.fr/hal-01574823/document). L’écho de ce cri commence tout juste à nous revenir… Pas de doute, la tâche qui attend le « grand » législateur est là : accomplir pour le sol une révolution juridique digne de celle réalisée pour la ressource en eau. Le « petit » législateur trouvera lui toutes les excuses pour ne pas le faire.