Intervention de Jean-Marie GILARDEAU lors du colloque du 5 juillet dernier

IMG_2112Intervention de Jean Marie GILARDEAU _ Colloque ANDER

Préambule

La régulation du marché des terres agricoles et par-devers elle la lutte contre leur artificialisation et leur accaparement par des tiers est un sujet d’une brûlante actualité, ainsi qu’en atteste la publication récente de deux rapports établis par le conseil général de l’agriculture, de l’alimentation et des espaces ruraux (CGAAER) intitulés, l’un : «foncier agricole : accaparement ou investissement ? La nécessaire évolution des outils de régulation» (rapport n°16070) et l’autre : « évaluation et propositions d’optimisation des outils concourant à la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers » (rapport n°17076).

Ce à quoi il convient d’ajouter la tenue les 27,28 et 29 juin 2018 d’un colloque sous le haut patronage du Président de la République au cours duquel il a été affirmé :

« Assise sur des terres perçues comme illimitées, l’Humanité en expansion rapide a brutalement pris conscience que son agriculture reposait en fait sur un monde limité sur une planète unique et fragile. Les agriculteurs et les citoyens sont désormais convaincus de l’interdépendance des territoires soumis à la loi implacable de l’effet papillon ».

Dans un tel contexte, la mise en chantier d’une vaste réforme foncière paraît plus que jamais indispensable. Elle sera d’autant plus efficace qu’elle prendra appui sur des constats indéniables susceptibles d’alimenter quelques préconisations.

  1. Les Constats

 Force est d’admettre que ce qui était vrai hier ne le sera pas demain, qu’un nouveau monde est appelé à succéder à l’ancien, vieux de plus de deux siècles.

Il est tout aussi évident que la satisfaction des besoins alimentaires de la population demeure à travers les âges une priorité. Enfin, Il ne faut pas perdre de vue que le sol est une denrée rare, fragile et convoitée.

  1. Vers un Nouveau Monde

Nous vivons une époque charnière, entre un passé révolu et un avenir à construire. Une chose est d’annoncer la mort du temps jadis et son remplacement par une ère moderne. Autre chose est de savoir ce que recouvrait exactement le premier et de dessiner les contours de ce que sera la seconde.

Au cours des siècles, nombreux ont été les cycles qui se sont suivis avec plus ou moins de bonheur. Le dernier en date, encore actuellement à l’œuvre, puise ses racines dans l’affirmation de Descartes selon laquelle :« l’homme est maître et possesseur de la nature », principe dont la révolution industrielle a fait son miel et dans le prolongement de laquelle les humains se sont crus capables, grâce au progrès technique, de dominer l’ensemble des éléments, vivants ou inertes qui les entourent.

À l’échelon national, le résultat est tout entier contenu dans la déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen et dans le Code civil sous forme de la sacralisation, tant de la propriété individuelle, que de la liberté contractuelle.

Concrètement, l’absolutisme du droit de propriété se traduit par le fait que chaque propriétaire peut user et abuser à sa guise des biens, de tous les biens, lui appartenant. À cela s’ajoute la faculté offerte à chacun de transférer à autrui tout ou partie des droits et obligations qui sont les siens, aux conditions librement convenues entre les intéressés.

Un tel jusqu’au-boutisme qui autorise tout un chacun à n’en faire qu’à sa tête, sans avoir le moindre compte à rendre aux tiers ne pouvait qu’être annonciateur d’excès.

S’agissant du foncier, les règles ci-dessus énoncées, aggravées par l’égalité successorale ont contribué à hacher le sol, à le fragmenter, à le décomposer, à l’éparpiller façon puzzle, au point que l’État, au nom de l’ordre public a été appelé à intervenir en vue d’éviter le pire, mais sans jamais s’attaquer aux racines du mal.

À mesure que tout ou presque est devenu scientifiquement possible, l’hégémonie de l’homme sur son environnement n’a cessé de croître et embellir.

Après la seconde guerre mondiale, production et consommation sont devenues les mamelles de la société contemporaine, au détriment de tout le reste, au point de provoquer des dysfonctionnements aujourd’hui unanimement reconnus et critiqués.

Pollution de l’air, de l’eau et du sol, dilapidation des ressources naturelles, diminution de la biodiversité, changement climatique, … sont autant de fléaux à combattre.

L’homme qui se croyait capable de tout régenter ne maîtrise plus rien.

Le mot d’ordre est « sauve-qui-peut ». L’unique solution pour éviter la catastrophe annoncée consiste à renoncer au plus vite aux vestiges de l’ancien monde pour construire sur ses ruines encore fumantes un Nouveau Monde doté d’une capacité de résilience.

L’échec promet d’être au rendez-vous, s’il s’agit du monde virtuel que d’aucuns appellent de leurs vœux, où la dématérialisation serait reine, où à coup de transhumanisme, l’homme acquerrait la conviction d’être éternel et aurait davantage encore la main et/ou pour le cerveau sur la totalité des éléments qui composent l’univers dans lequel il se meut.

Préférence doit être donnée à un monde réel, reconstruit, recomposé autour du vivant, de tous les vivants, un monde dans lequel l’homme redeviendrait le mammifère omnivore qu’il n’a jamais cessé d’être. Pourquoi ne pas rêver à une renaissance, propice à un assemblage un harmonieux des pièces du puzzle, à la primauté de l’unité sur la division. Éclairé par quelques lumières, le chemin pourrait déboucher sur un arsenal constitutionnel et législatif entièrement revu et corrigé.

  1. La faim justifie les moyens

N’en déplaise à quelques apprentis sorciers, dormir, boire et manger demeurent contre vents et marées des besoins vitaux dont nul ne saurait s’affranchir.

Dès lors comment refuser de conférer aux denrées alimentaires la qualité de biens publics ? Le droit à la santé, le droit à l’éducation, le droit au logement, ont fait l’objet d’une reconnaissance officielle. Difficile de justifier qu’il puisse en être autrement pour le droit à l’alimentation.

Ériger la fourniture d’une nourriture saine et abondante au rang de service public impliquerait d’assurer la protection du sol, support indispensable à la production, de tout ce qui a vocation à finir dans les assiettes.

  1. La ruée vers le sol

Ceux qui ne se bercent pas d’illusions sur les vertus du hors-sol savent que le foncier auquel nous unit irrémédiablement la loi de la gravité universelle est, et demeurera, le théâtre de nos multiples activités, théâtre dont les décors sont fragiles et dont la scène est réduite.

  1. La conscience de la fragilité du sol

Dès l’instant où le foncier subit un changement d’affectation, accompagné d’aménagements significatifs (construction de bâtiments, création de parkings, routes, voies ferrées, …) tout retour en arrière est illusoire ; raison pour laquelle a été conçue la séquence éviter, réduire, compenser (ERC) donc il faut être persuadé qu’elle ne constitue qu’un pis-aller.

Tout d’abord, il convient de veiller au strict respect du mode d’emploi, c’est-à-dire ne jamais perdre de vue que priorité absolue doit être donnée à l’évitement de la réorientation des biens dont le maintien en leur état initial est jugé nécessaire.

En cas d’impossibilité d’échapper à une ponction – mais en cas d’impossibilité uniquement – l’emprise des aménagements projetés doit être réduite au minimum requis par l’opération. En dernier lieu, lorsqu’il est hors de question de pouvoir éviter ou réduire, appel doit être fait à la compensation.

Le problème est de savoir qui, en pratique, dispose du pouvoir de déterminer la nature de l’obligation à la charge du maître d’ouvrage et de procéder au contrôle du bien-fondé de l’option retenue.

A supposer la compensation inéluctable, elle ne doit pas créer l’illusion. Jamais ce qui a été détruit ici, ne pourra réapparaître à l’identique ailleurs. Récupérer des friches pour les transformer en terres agricoles, reconstituer une zone humide pour pallier la disparition d’un marais, c’est mieux que rien. Mais il faut être persuadé que ce qui a été sacrifié ne saurait être véritablement remplacé.

Le danger est connu. Il est que, sous couvert de compensation de riches opérateurs fonciers acquièrent à grands frais des droits à détruire, avec la bénédiction des usagers qui manifestent leur mécontentement dès qu’ils sont privés d’un lopin de terre, mais peinent à exprimer leur ressentiment chaque fois que leur est proposé un dédommagement financièrement attractif.

  1. La conscience de la rareté du sol

La quantité de foncier disponible est finie. Il en résulte des conséquences en cascade. De la rareté naissent des convoitises, elles-mêmes génératrices d’une envolée des prix.

  • Ce qui est rare est convoité

La concurrence entre candidats à l’appropriation et/ou pour la jouissance du sol est d’autant plus vive que, d’une part, les fonctions assignées au foncier se sont multipliées au fil du temps et que d’autre part, la population en quête d’espace a connu une croissance exponentielle au cours de ces dernières années.

Pêle-mêle, construction de locaux à usage d’habitation et de bureaux, équipements à caractère industriel, commercial et artisanal, infrastructures routières, ferroviaires et hydrauliques, agriculture, sylviculture, activités touristiques et de loisirs, préservation des ressources naturelles (eau, biodiversité) et des paysages peuplent la longue liste des besoins exprimés.

Il en résulte nécessairement une forte pression sur le marché des terres. La question est alors de savoir si ce dernier doit obéir aux lois qui lui sont propres, celles de l’offre et de la demande, guidées par une main plus ou moins invisible, ou s’il convient de l’encadrer à l’aide de mesures de régulation ?

Un paradoxe est que, la pression foncière omniprésente à la périphérie des centres urbains et dans les secteurs touristiques est totalement absente dans certaines zones rurales, situation qui se traduit par l’abandon de pans entiers du territoire voués à la désertification.

En réalité, sur occupation est sous occupation sont l’avers et le revers d’une unique médaille. Aucune des deux ne saurait être négligée, au risque de rater la cible visée. À quoi bon servirait-t-il de lutter becs et ongles pour éviter le gaspillage du sol, si parallèlement c’est pour en restituer une part significative à la friche ?

  • Ce qui est rare est cher

L’appétit suscité par le foncier auprès de ses potentiels consommateurs engendrent des surenchères de la part des plus fortunés, au détriment de ceux qui sont financièrement moins bien lotis.

À ce jeu-là, les adeptes de l’agriculture et de la protection de l’environnement ont tout à redouter d’adversaires autrement mieux armés qu’eux.

Comment faire le poids face à des promoteurs immobiliers, des banques ou des fonds de pension, lorsque le prix de l’hectare promis à changer de destination est multiplié par 100 ?

En interne, la sphère agricole n’est pas à l’abri des soubresauts. Traditionnellement, le foncier a la particularité d’y être perçu à la fois comme un outil de travail et comme un élément à dimension patrimoniale. Il s’ensuit que selon le point de vue adopté, référence est faite tantôt à une valeur de rendement, tantôt une valeur vénale, quand ce n’est pas, au sein du cadre familial, à une valeur de convenance.

Quoi qu’il en soit, à de rares exceptions près les candidats à l’exercice de l’activité agricole, faute de disposer des moyens financiers requis ne sont pas les mieux placés pour triompher lorsque des terres se libèrent. La solution consiste alors à recourir au portage, c’est-à-dire à faire alliance avec des payeurs, dont il faut être conscient qu’ils seront également des conseilleurs, voire des donneurs d’ordres.

Quelles que soient leurs motivations, les apporteurs de capitaux, : fonds d’investissement, épargnants solidaires ou non, filières, collectivités territoriales, … auront des exigences qu’il reviendra à leurs obligés de satisfaire.

  1. Les Préconisations

Aux constats correspondent des recommandations, toutes articulées autour du partage : celui du temps, celui des compétences et celui de l’espace.

  1. Plaidoyer pour un partage du temps

Les concepteurs d’une réforme foncière vont devoir chausser des lunettes à double foyer tant il va leur falloir embrasser le court et le long terme. Le pire serait de vouloir courir deux lièvres à la fois, et de n’en capturer aucun.

La sagesse commande de commencer par procéder au colmatage des brèches qui ruinent le dispositif légilatif, tout en prenant soin d’entreprendre parallèlement un travail de vaste ampleur susceptible de déboucher, après une période de maturation, sur une organisation foncière entièrement renouvelée.

Dans le système actuel, incitation et coercition sont les armes à la disposition des pouvoirs publics pour tenter d’éviter la prolifération des comportements déviants.

La carotte peut revêtir la forme de dégrèvements fiscaux toujours prisés des bénéficiaires, et de la conclusion de conventions par l’intermédiaire desquelles, en contrepartie de la fourniture de prestations à finalité territoriale, les souscripteurs perçoivent une rémunération.

Le bâton est également protéiforme : zonages, contrôles en tous genres, servitudes, droits de préemption… sont au menu.

Ce ne sont pas les armes, dissuasives ou offensives qui manquent. Reste à savoir si elles sont opérationnelles. Le moins qu’on puisse dire, au regard des résultats, est que le doute est permis.

Dans l’immédiat, le chantier devrait consister en une remise en ordre des instruments juridiques dont l’empilement et l’enchevêtrement ont été source d’inefficacité. Deux exemples suffiront à illustrer le propos : celui des droits de préemption et celui des mesures de police.

Le droit de préemption est une technique qui a fait ses preuves, au point qu’elle a été mise à toutes les sauces. Est-il raisonnable que sur un même bien, la Safer, le conservatoire de l’espace le littoral et des rivages lacustres, le département, la commune, l’agence de l’eau, le preneur en place, le co-indivisaire, ……disposent de droits concurrents qu’il faut purger successivement.

À quand la création d’un organisme unique en charge d’exercer une surveillance générale ?

Ce qui est vrai en matière d’appropriation du sol ne l’est pas moins dans le domaine de son utilisation. Par l’intermédiaire de nomenclatures ésotériques, selon leur impact, sont soumises à autorisation, enregistrement ou déclaration au titre du contrôle des structures, des installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE), ou des installations, ouvrages travaux et activités (IOTA) réglementés en applications de la police des eaux et des milieux aquatiques.

Il faut se rendre à l’évidence : dans les méandres d’un parcours réglementaire truffé de zones d’ombre, les adeptes de l’esquive ont eu tôt fait de découvrir et d’utiliser les failles du système. Le moyen de dégraisser le corpus législatif consiste à le réduire pour n’en conserver que la substantifique moelle, ce qui permettrait de tracer une frontière claire et précise entre ce qui est acceptable et ce qui ne l’est pas, en se fondant, non pas sur la nature juridique des situations rencontrées mais sur la réalité telle que vécue sur le terrain.

Dans une vision unitaire du foncier, la tâche consisterait à fédérer les énergies au service d’un but commun. Le résultat ne pourra être obtenu que grâce à l’émergence d’une instance appropriée dont la composition et les compétences sont à définir. Une agence nationale des territoires, déclinée localement à l’échelle de petites régions naturelles serait la bienvenue.

À la première, il reviendrait de donner la tonalité générale. A ces filles, les agences régionales, il incomberait de définir un cadre en adéquation avec les besoins locaux.

Une telle organisation présenterait l’avantage de faciliter la détermination du plus grand dénominateur commun entre les intérêts exprimés par les uns et les autres et la prise de décisions conformes aux orientations retenues, consignées dans un document unique auquel référence serait faite pour trancher entre des candidatures divergentes. Idéalement un tel premier pas serait le prélude à l’adoption d’une loi ambitieuse fondée sur le repositionnement du foncier au centre d’une réflexion globale.

Les concepts de biens communs et de patrimoine de la nation ne sont plus tabous, une distinction entre les qualités substantielles du sol et les fonctions auxquels il sert de support serait annonciatrice d’une révolution copernicienne.

Les premières, éminentes, ont vocation à la permanence ; les secondes, utiles sont l’expression du quotidien. Une cohabitation harmonieuse entre propriétés distinctes et entre propriété et jouissance est à inventer. Les références ne manquent pas, qu’il s’agisse du démembrement entre nue-propriété et usufruit, de la répartition entre parties communes et parties privatives au sein d’une copropriété ou de l’émergence de structures appropriées inspirées des associations syndicales de propriétaires.

  1. Plaidoyer pour un partage des compétences

Jusqu’alors les problèmes rencontrés ont été appréhendés de manière verticale. À l’avenir, ils devront l’être horizontalement.

Sur le plan juridique, le territoire est victime d’un cloisonnement préjudiciable. Plutôt que dans sa globalité, il est envisagé sous le prisme déformant de telle ou telle considération sectorielle. L’urbanisme, l’agriculture, la forêt, l’environnement, la santé publique… sont tour à tour les vecteurs de textes qui, au mieux s’ignorent, au pire se contredisent. Il suffit pour se convaincre du phénomène de scruter l’actualité législative récente. Les lois de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (MAPTAM) du 27 janvier 2014, pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR) du 24 mars 2014, d’avenir pour l’agriculture du 13 octobre 2014, portant une nouvelle organisation de la République (NOTRe) du 7 août 2015, pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages du 8 août 2016 comportent toutes un volet territorial. Mieux aurait valu les interconnecter.

Si l’intention est réellement de placer le sol au centre d’un dispositif cohérent et coordonné, il va être indispensable que les ministères et les administrations intéressés apprennent à travailler ensemble plutôt que séparément, à collaborer plutôt qu’à préserver chacun son pré carré. L’obstacle ne sera pas simple à surmonter, tant que les habitudes seront solidement ancrées au sein de structures qui ressemblent davantage à des tours d’ivoire qu’à des tours de verre.

Un spectre large fournirait un socle commun de dispositions générales applicables partout et en tous domaines. Elles seraient complétées par des règles particulières adaptées aux spécificités liées aux fonctionnalités et à la localisation géographique de chaque sol.

  1. Plaidoyer pour un partage de l’espace

Ce qui est vrai institutionnellement, l’est plus encore sur le terrain. L’époque du découpage de l’espace en rondelles est révolue. L’assignation de chaque activité à résidence par le biais de zonages plus ou moins réussis a conduit au communautarisme dont point n’est besoin d’insister sur les effets désastreux.

L’avenir est à la mixité, au métissage, au partage de l’espace, du même espace plutôt qu’à sa parcellisation.

Sur le même territoire, sur une même parcelle, plusieurs usages, loin de s’exclure les uns les autres ont vocation à cohabiter, à s’enrichir mutuellement. La pratique de l’activité agricole, le développement du tourisme et des loisirs, la préservation des ressources naturelles sont compatibles. Mieux, ils peuvent se conjuguer dans une logique de complémentarité, de partenariat, en dehors de toute adversité.

Les illustrations ne manquent pas. Ainsi, en Charente-Maritime, sur la façade littorale, à l’échelle d’un marais d’une superficie voisine de 10.000 ha, est en voie de finalisation une expérience portée par l’ensemble des acteurs (propriétaires, exploitants agricoles et ostréicoles, élus locaux, services de l’État, chasseurs, défenseurs de la nature…). L’objectif est de faire en sorte que le territoire considéré serve à la fois de support à l’activité d’élevage, de réservoir de biodiversité, de lieu d’accueil pour les visiteurs réguliers ou occasionnels. Prairies naturelles où paissent les bovins, mares auprès desquelles les chasseurs guettent les canards, roselières où les oiseaux se réfugient et nidifient, parcours où les randonneurs découvrent la beauté du site s’enchevêtrent et se chevauchent à la satisfaction générale.

Epilogue

Aujourd’hui, c’est à une odyssée de l’espace qu’est invité le législateur. Puisse-t-il s’inspirer de la déclaration de Garcia Lorca selon laquelle : « la Terre est le probable paradis perdu, il ne nous est pas impossible de le reconquérir ».